Niniejszy artykuł dotyczy zasad techniki prawodawczej obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej. Omówione zostaną najważniejsze zasady, jak również istotne kwestie techniczne, potrzebne przy tworzeniu tekstu projektu aktu prawnego.

Zasady techniki prawodawczej w Polsce

Konstruowanie ustawy wymaga przestrzegania pewnych reguł. W innym przypadku, powstałby chaos, któremu prawo w swej istocie ma przeciwdziałać. Zgodnie z definicją, prawo stanowi „ogół przepisów i norm prawnych regulujących stosunki między ludźmi danej społeczności”(Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, dostęp on-line). W celu zapewnienia jednolitej formy konstruowania aktów prawnych, oraz aby ich tworzenie oraz stosowanie było usystematyzowane, wydano na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako: „rozporządzenie”). Jednym z czynników, które mają istotny wpływ na skuteczność oddziaływań za pomocą prawa, jest czytelność systemu prawnego. System prawa powinien być tak skonstruowany, by umożliwiać zainteresowanym odnajdywanie odpowiedzi na pytania prawne w możliwie najdogodniejszy sposób (por. S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, w: Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 74).

Zasady Techniki Prawodawczej są tak naprawdę załącznikiem do wyżej wymienionego rozporządzenia. Wymienione są w 163 paragrafach i zawierają takie kwestie jak m.in. zasady ogólne, kwestie techniczne budowy aktów prawnych, regulacji ustalania tekstów jednolitych itd.

Omawiany załącznik do rozporządzenia, w dziale pierwszym normuje przepisy dotyczące przygotowania projektu ustawy, mające fundamentalne znaczenie dla kształtu całego systemu prawa w Polsce. Zgodnie z § 2 załącznika do rozporządzenia, ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. W doktrynie określono ten przepis jako zasadę kompleksowości (Wierczyński, Grzegorz. Załącznik 1 § 2. W: Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Ustawa dotycząca danej kwestii powinna w miarę możliwości ustanowić całokształt regulacji w danym zakresie. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia w ustawie nie powinno się zawierać przepisów regulujących sprawy wykraczające poza wyznaczony zakres przedmiotowy (tj. sprawy, kwestie które reguluje) oraz podmiotowy (czyli do kogo ustawa się odnosi). Doskonałym przykładem jest ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, która w pełnym zakresie reguluje materię w tej kwestii.

Kolejna podstawowa zasada techniki prawodawczej znajduje się w § 3 ust 1 załącznika do rozporządzenia, zgodnie z którym ustawa powinna być tak skonstruowana, aby od przyjętych w niej zasad regulacji nie trzeba było wprowadzać licznych wyjątków.

W dalszej części załącznika do rozporządzenia znajdują się przepisy, zawierające kwestie redakcji językowej ustaw. Zaznaczone zostało, że przepisy:

• powinny być redagowane zwięźle i syntetycznie (§ 5 załącznika do rozporządzenia);
• nie powinny zawierać określeń nadmiernie szczegółowych (§ 5 załącznika do rozporządzenia)
• powinny opisywać kwestie w sposób typowy dla danego zagadnienia regulowanego tą ustawą (§ 5załącznika do rozporządzenia);
• powinny być sformułowane w sposób dokładny zrozumiały dla adresatów norm odzwierciedlały intencje projektodawcy (§ 6 załącznika do rozporządzenia).

Szczególne wymagania zostały postawione także przed warstwą lingwistyczną ustawy. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzeniem:

• zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnymi regułami składni języka polskiego (§ 7 załącznika do rozporządzenia);
• należy unikać zdań wielokrotnie złożonych (§ 7 załącznika do rozporządzenia);
• należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przejętym znaczeniu (§ 8 ust. 1 załącznika do rozporządzenia ).

Najważniejsza zasada, dotycząca warstwy językowo-lingwistycznej jest zawarta w § 10 załącznika rozporządzenia. Zgodnie z powyższym „Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.” Tzw. zasada konsekwencji terminologicznej ma zapewnić realizację m.in. zasady komunikatywności, zasady precyzji czy zasady adekwatności przepisów prawnych. (Wierczyński, Grzegorz. Załącznik 1 § 10. W: Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016.). Język prawny należy w sposób jednoznaczny odróżnić od języka literackiego, gdzie często używane są synonimy. W języku prawnym, czyli użytym do skonstruowania ustawy, czasami wyrazom wydającym się być synonimami, jeżeli są od siebie różne, nadaje się różne znaczenie. Dla przykładu, w wyroku z dnia 28 lipca 2014 r., K 16/12, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na niespójność terminologiczną w polskim systemie prawnym, przejawiającą się w niekonsekwencji stosowania terminów „pasażer" i „podróżny". W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał: „W tej sytuacji, stosowanie obu terminów – <pasażer> i <podróżny> - bez ich zdefiniowania albo ustalenia wzajemnej relacji prowadzi do niejasności terminologicznej i trudności interpretacyjnych. Odwołując się do wykładni językowej i opierając na Słowniku Języka Polskiego W. Doroszewskiego (http://doroszewski.pwn.pl) można stwierdzić, że <podróżny> to <człowiek odbywający podróż, znajdujący się w podróży>, przy czym <podróż> to <przebywanie drogi do jakiegoś odległego miejsca, od miejsca do miejsca po rozległych terenach>; <pasażer> natomiast to <osoba korzystająca z płatnego środka lokomocji>. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl), <podróżny> to <osoba odbywająca podróż>, zaś <pasażer> - <osoba korzystająca ze środka lokomocji>. Wynika z tego, że choć oba wymienione terminy są bliskoznaczne, to jednak zbiór <podróżnych> nie zawiera się w całości w zbiorze <pasażerów> (a tym bardziej zbiór <pasażerów> nie zawiera się w całości w zbiorze <podróżnych>). Oba zbiory mają niewątpliwie część wspólną, obejmującą osoby korzystające z (płatnych) środków lokomocji na dłuższych trasach, oraz części odrębne: <podróżnych nie-pasażerów> (osoby przebywające drogi do odległych miejsc bez użycia środków lokomocji) i <pasażerów nie-podróżnych> (osoby korzystające ze środków lokomocji na krótkich trasach). Innymi słowy, każdy, kto korzysta ze środka lokomocji jest pasażerem, a jeśli czyni to na dłuższej trasie - to jednocześnie jest podróżnym. Zarazem ktoś odbywający nawet bardzo daleką podróż nie musi być w danym momencie pasażerem.”.

Należy następnie rozważyć też istotne praktycznie pytanie, a mianowicie czego należy unikać przy tworzeniu tekstu ustawy. W rozporządzeniu znajdujemy kilka niezwykle istotnych kwestii takich jak:

• postulat niezamieszczania przepisów regulujących sprawy wykraczające poza tematem ustawy (§ 3 ust 2 załącznika do rozporządzenia);
• zakaz powtarzania przepisów zamieszczonych w innych ustawach ani umowach międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską oraz dających się bezpośrednio stosować postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe (§  4 załącznika do rozporządzenia);
• nakaz unikania:
  • określeń specjalistycznych, o ile ich użycie nie jest powodowane zapewnieniem należytej precyzji tekstu;
  • określeń lub zapożyczeń obcojęzycznych, chyba że nie mają dokładnego odpowiednika w języku polskim;
  • nowo tworzonych pojęć lub struktur językowych, chyba że w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia;
• zakaz zamieszczania wypowiedzi niesłużących wyrażaniu norm prawnych, w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm.

W Rozdziale 2 załącznika do rozporządzenia zawarte zostały normy dotyczące budowy ustawy. Każda ustawa w pierwszej kolejności musi mieć tytuł. Zgodnie z § 16 załącznika do rozporządzenia, w tytule ustawy w oddzielnych wierszach zamieszcza się po pierwsze, oznaczenie rodzaju aktu (ustawa….), po drugie datę ustawy (np. z dnia 8 marca 1990 r.) i po trzecie ogólne, adekwatne do treści, określenie przedmiotu ustawy (np. o samorządzie gminnym). Poza tytułem sformułowanym zgodnie z powyższymi zasadami, ustawa musi zawierać także treść, na którą składają się przepisy różnego rodzaju. Rozporządzenie rozróżnia takie przepisy jak:

• przepisy merytoryczne,
• przepisy zmieniające,
• przepisy epizodyczne,
• przepisy przejściowe lub przepisy dostosowujące,
• przepisy końcowe, na które składają się:
  • przepisy uchylające,
  • przepisy o utracie mocy obowiązującej,
  • przepisy o wejściu ustawy w życie

Przepisy merytoryczne dzielą się ponadto na przepisy ogólne i szczegółowe. Zgodnie z regulacją § 21 załącznika do rozporządzenia, w przepisach merytorycznych ogólnych zawiera się takie kwestie jak określenie zakresu spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji, objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów oraz inne postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w ustawie. Przepisy szczegółowe natomiast, regulują wszystkie inne kwestie, które nie zostały unormowane w przepisach ogólnych. Przepisy szczegółowe zamieszczone powinny być w kolejności: 1) przepisy prawa materialnego - w formie podstawowej, powinny bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach, jak powinien się zachować - § 25 załącznika do rozporządzenia;

2) przepisy ustrojowe - w szczególności przepisy o zadaniach i kompetencjach organów lub instytucji, ich formie prawnej i organizacji, sposobie ich finansowania i obsadzania oraz jakim podmiotom one podlegają albo jakie podmioty sprawują nad nimi nadzór - § 26 załącznika do rozporządzenia;

3) przepisy proceduralne zawierające m.in. tryb postępowania przed organami i instytucjami czy też strony i innych uczestników w tych postępowaniach - § 27 załącznika do rozporządzenia;

4) przepisy o karach pieniężnych i przepisy karne stosowane w przypadku naruszenia ustawy - § 28 załącznika do rozporządzenia.

W przypadku przepisów epizodycznych, ich główną rolą jest wprowadzenie regulacji stanowiących odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania został wyraźnie określony (§29a załącznika do rozporządzenia). Zgodnie z doktryną, wprowadzenie regulacji epizodycznej jest uzasadnione wtedy, gdy z określonych (wskazanych w uzasadnieniu) powodów potrzeba uregulowania określonych zagadnień istnieje tylko tymczasowo. Może to wynikać np. z:

• zaistnienia pilnej potrzeby udzielenia jednorazowej lub tymczasowej pomocy,
• konieczności uregulowania kwestii dotyczących realizacji programu, który ma charakter epizodyczny (np. finansowanego z określonych środków budżetowych przyznanych na określony okres),
• wprowadzenia regulacji przejściowej, która na określony czas wprowadza zasady odmienne od dotychczasowych, jak i nowych
• chęci przetestowania nowego rozwiązania (przepisy eksperymentalne).” (Wierczyński, Grzegorz. Załącznik 1 § 29(a). W: Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016.).

Kolejnym rodzajem przepisów, określonym w ustawie są przepisy przejściowe i dostosowujące, których zadaniem jest uregulowanie skutków wygaśnięcia mocy jednych przepisów i wprowadzenia kolejnych. Przepisy dostosowujące regulują takie kwestie jak sposób zakończenia postępowań będących w toku, czy też odpowiadają na pytania takie jak: czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy lub czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne (§ 30 ust 2 załącznika do rozporządzenia).

Przepisy dostosowujące natomiast regulują sprawy związane z dostosowaniem do nowej albo znowelizowanej ustawy jej adresatów, w tym organów lub instytucji (np. utworzenie lub likwidacja już istniejących organów bądź sposoby ich przekształcenia). Przepisy przejściowe i dostosowujące mają pomóc adresatom w łagodnym przystosowaniu się do nowego stanu prawnego.

Ostatnim typem przepisów, zawartych w treści ustawy są przepisy końcowe, które dzielą się na przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy (w razie takiej potrzeby) oraz przepisy o wejściu ustawy w życie. Jak sama nazwa wskazuje, regulacje te umieszczone są na końcu ustawy i ich celem jest uregulowanie aktualnego stanu prawnego, pozbawienie mocy obowiązującej poprzednich przepisów (jeżeli takie istniały) oraz oznaczenie daty wejścia w życie (czyli początku obowiązywania) nowej ustawy. Rozporządzenie określa przykładowe brzmienie przepisu o wejściu ustawy w życie. Można mu nadać brzmienie np. „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia"; „Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia" czy „Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia". Inne propozycje ustawodawcy znajdują się w § 45 załącznika do rozporządzenia.